中国古代的社会救助在很长时期里主要局限于官方主导的赈灾救荒和民间宗族的内部互助，两者均以乡村地区为重点，多属于对特定对象的临时性、应急性举措。进入宋代，随着社会环境的变化，城市社会救助日趋活跃，不仅打破了原有的救助格局，而且引发传统救助结构与模式的一系列变革。
突破荒政模式：城市官方救助体制的建立
宋代城市社会救助是在官方的推动和主导下兴起的，是宋政府面对城市转型和社会变革所作出的一种反应。
入宋以后城市发展的空前兴盛，表面上看是传统坊市制趋向解体和政治控制相对松弛的结果，实质乃是各级城市日益突破原有政治和军事性质所构成的限制，开始形成具有一定自主性的文明形态和社会体系的反映。但城市人口的不断增长和社会关系的快速变化，也带来激烈的社会竞争，导致居民贫富分化日趋严重，引发一系列的社会问题，有时影响到统治秩序的稳定。在这种情况下，政府不得不调整政策，结合城市社会的特点，探索有别于传统荒政的救助体制。
宋代城市官方救助体制是在北宋中后期逐渐建立起来的。嘉祐二年（1057年），宋仁宗下诏，令天下设置广惠仓，用以救助各地“在城老幼贫乏不能自存者”。这是宋廷首次颁布面向全国的城市救助政策，也是首个全国性的城市救助机构，由此形成以广惠仓救助城市、常平仓救助乡村的格局。此后，宋廷又陆续颁行一系列救助政策和措施，包括针对无业流浪人员的“惠养乞丐法”、针对鳏寡孤独疾病残废人员的“居养令”、针对各类穷困居民的“助葬之法”等。及宋徽宗即位，进一步加强官方救助力度，推进救助活动的制度化。他诏令各地城镇广设居养院、安济坊、漏泽园等救助机构，明确各救助机构的职能，规范其活动方式，并注重特定情况下的专项救助，形成了济、养、赈结合的较为全面和系统的城市救助体系。宋室南渡后，城市官方救助的主体由中央朝廷逐渐转向地方政府，各地根据自身的实际情况自主地开展救助活动，构建不同特色的救助体系。
