我国陪都制度由来已久，近世有学者提出在夏朝时已经出现陪都制度，虽有一定道理，但目前为止，尚不能得到考古发掘或古代文献史料的有力证明。西周时期，随着统治疆域的急剧扩大，再加上殷遗民的不断反抗，原来的都城丰镐偏居于西部，其东有崤函之阻，南北有山相隔，对于统治全国极为不利。在此情况下，在东方设置一个新的政治中心就成为西周统治者迫在眉睫的事情。到成王时，在周公的辅佐下，东都洛邑的营建工作正式完成，从夏商时期开始萌芽并初步发展的陪都制度，到此时得以完善确立。
秦和西汉在全国皆推行郡县制，在众多史籍中，没有秦、西汉两朝设立陪都的明确记载。清代学者顾炎武在《历代宅京记》卷七《洛阳上》条曰：《大事记》注《舆地志》云：秦时已有南、北宫，更始自洛阳而西，马奔触北宫铁柱门。光武幸南宫却非殿，则自高帝迄于王莽，洛阳南、北宫、武库皆未尝废。盖秦虽都关中，犹仿周东都之制，建宫阙于洛阳。
秦和西汉到底有没有设置陪都？洛阳能否算作秦和西汉两朝的陪都？这个问题由于史籍中没有明确记载，因此存在诸多争论。一些学者认为洛阳是当时陪都，只是有关资料太少，因此情况不甚了了。另有学者认为秦和西汉推行郡县制，秦灭东周据有洛阳后，置三川郡。在秦王政十一年削吕不韦的封地，置河南、洛阳二县归三川郡管辖，而西汉建立后在该地则设河南郡，因而秦和西汉无陪都之制，自然也就没有秦或西汉以洛阳为陪都的建置。
但笔者认为，此种观点有待商榷。首先郡县制的推行与陪都的设立并不矛盾。东汉时设司隶校尉部，下辖7郡，其中京兆尹、左冯翊、右扶风所管辖之地正是西京长安所在地，同时在南都南阳所在地设南阳郡管辖，西京长安和南都南阳是史籍中有明确记载的东汉所设置之陪都，可见东汉时并没有因为推行郡县制而罢设陪都。隋唐时期亦是如此，隋炀帝时营建东都洛阳，属豫州河南郡管辖，唐承隋制，在东都洛阳所在地设河南府河南郡。唐朝时期另有北都太原，在其地设太原府太原郡管辖，隋唐两朝亦未因郡县制的推行而取消陪都的建置，因此，在秦、西汉两朝以洛阳为陪都是可能的。
其次，就秦和西汉当时所处的情形来推断，以洛阳为陪都的可能性也是非常大的。洛阳自西周成王时开始营建，到东周时正式迁都于此，历时数百年之久，有定为陪都的政治基础。与西周一样，同样起自西陲边地的秦王朝在“吞二周而亡诸侯”之后，所面临的最重要的问题也是如何更好地控制东方广大的疆域。为此，秦始皇采取了许多措施来防止六国复辟，如迁徙六国贵族、收缴天下兵器等，因而仿效西周在洛阳设立陪都以加强对东方地区的控制是可能的。从地理形势来看，洛阳地处黄河中游的南岸，境跨伊、洛、瀍、涧四条河流之间，且北依邙山，东控虎牢，西据崤坂，是一个“四阻之国”，地处天下之中，成为关东重要的经济都会。刘邦起兵之初，洛阳悠久的定都历史，险要的地理形势以及发达的经济优势也吸引了他，同时受秦朝二世而亡的警示：“周王数百年，秦二世即亡，不如都周”。刘邦在行经河北曲逆时曾慨叹“壮哉县。吾行天下，独见洛阳与是耳”，可见洛阳在刘邦心中留下了深刻的印象。于是刘邦在天下初定之际，遂“都洛阳”，后经张良、娄敬劝解，最后乃都关中。《汉书·高帝纪》中有多处“帝乃西都洛阳。……帝置酒洛阳宫”之类的记载，可见刘邦在长安宫殿修建期间，仍长时间居洛阳，处理国家政务。
