中华民国临时政府在南京成立后面临着是否被列强承认的问题。1912年1月5日，孙中山发表对外宣言，呼吁“深望吾国得列入公法所认国家团体之内，不徒享有种种之利益与特权，亦且与各国交相提挈”，这是孙中山以中华民国临时大总统身份首次正式要求列强的承认。从此民国政府开始了为期近2年之久的寻求列强承认的外交历程。
1912年2月21日，日本外务大臣内田康哉电令驻英、美、俄三国公使，向三国政府提出了关于承认问题的备忘录，就承认的条件征询意见。日本所提条件内容主要有：一、继续尊重外人之一切权益；二、承认偿还以往之外债；三、各国在承认问题上取一致行动。
日本对德宣战后，侵占胶济铁路，攻占青岛。趁列强无暇东顾之际，抛出了企图全面称霸中国的“二十一条”要求。日本时任驻华公使日置益在得到外相加藤高明的亲手训令后，于1915年1月18日，要求晋见袁世凯。当日下午，袁世凯在中南海怀仁堂接见日置益。日置益当场宣读了二十一条要求全文，并要求中国全面接受，尽快答复。日本一直企图向各国隐瞒真相，特别是对第五号（如，在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问；须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关；在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料）的内容极端要求保密，试图稳定在华有利益的各国，意图取得各国的中立。2月15日，外交总长陆征祥会晤日置益，希望日本方面放弃第五号要求，但日置益予以拒绝。无奈之下，民国政府将“二十一条”全文电告协约各国政府，冀求引起各国注意，向日本施加压力。英、美等国虽然对第五号要求表示关切，但此时各国多有求于日本，愿持观望态度。
